E-NEWSLETTER NO.117 June 2020

2020년 1월 20일 국내에서 코로나19 감염증 환자가 최초 확인된 이후, 특정 종교단체 등에서 집단 및 지역사회 감염이 확산된 바 있으나, 사회적 거리 두기 권고에 힘입어 확진자 증가세가 주춤해진 바 있다. 하지만 최근 클럽 등과 관련된 집단 및 지역사회 감염이 나타나 감염의 확산이 우려되고 있으며, 이를 억제하고자 신속한 진단을 통한 조기 발견 및 개인방역 기본수칙 준수가 요청된다.

정부는 코로나19 감염에 대응하기 위하여 2020년 1월 27일 감염병 위기단계를 ‘주의’에서 ‘경계’수준으로 상향하고, 보건복지부에 중앙사고수습본부(이하 중수본, 본부장: 보건복지부장관)를 설치･운영하였다. 또한 질병관리본부의 중앙방역대책본부(본부장: 질병관리본부장)를 확대 운영하였다. 질병관리본부를 핵심으로 한 중수본은 신종 코로나바이러스 방역업무의 주관기관이라 할 수 있다. 이는 정부가 2015년 메르스 사태 당시보다 신속하고 적극적인 감염병 재난대응을 실시하고 있음을 보여주고 있다. 보건복지부의 『감염병 위기관리 표준매뉴얼』상의 중수본 운영기준은 ‘심각’단계이지만 이보다 한 단계 앞선 ‘경계’수준에서 바로 장관을 본부장으로 하는 중수본을 운영한 것이다. 메르스 사태 당시 정부는 메르스 사태의 심각성을 인식하면서도 국내･외 제반 상황을 고려하여 메르스 위기 경보 수준을 ‘주의’단계로 유지하여 대응하였다. 또한 정부는 「재난 및 안전관리 기본법」(이하 재난안전법)상 재난사고대응 및 수습기구인 중수본이 아니라 ‘중앙 MERS 관리대책본부’ 등 비공식적인 기구들을 구성하여 대응한 바가 있다.

2020년 2월 23일 정부는 감염병 위기경보를 ‘심각’단계로 상향 조정하고 범정부 차원의 대응을 위해 국무총리가 본부장을 맡는 중앙재난안전대책본부(이하 ‘중대본’)를 설치하여 대응하고 있다. 이번이 세월호 참사 이후 개정(2014.12.30.)된 재난안전법에 따라 국무총리가 중대본부장을 직접 맡은 최초의 사례이다. 이에 따라 본부장 아래 2명의 차장이 방역과 범정부대책지원을 담당하게 되었다. 1차장 겸 중앙사고수습본부장은 보건복지부 장관이 맡아 방역업무를 총괄하며, 2차장 겸 범정부대책지원 본부장은 행정안전부 장관이 담당한다. 이번 사례를 계기로 중대본부장을 국무총리로 일원화하는 방안을 고려해 볼 필요가 있다.

이를 위해 먼저 현재 중대본을 중심으로 한 국가재난대응체계를 살펴보면 다음과 같다. 재난발생 시 국가재난대응의 핵심기관은 중대본과 중수본이라 할 수 있다. 재난발생 시 중수본은 신속한 사고대응 및 수습에 매진하고 중대본은 총괄조정 및 사고대응을 지원하는 역할을 수행한다. 중수본부장은 재난관리 주관기관의 장이 담당하게 되며, 중대본부장은 행정안전부장관이 담당하게 되지만, 세월호 참사 이후 정부는 재난안전법을 개정*하여 대형 재난의 경우 국무총리가 중대본부장의 권한을 수행할 수 있도록 하였다.

* (이전) 중앙재난대책본부장 → 안전행정부장관
(개정) 중앙재난대책본부장 → 국무총리(대형재난), 행정안전부장관

그런데 중대본부장을 행정안전부장관으로 하면서 예외적으로 국무총리가 그 권한을 수행할 수 있도록 한 것은 지휘체계와 재난대응에 있어서 혼란을 야기할 수 있다. 왜냐하면 재난안전법 제14조제4항**에서 규정하고 있는 국무총리가 중대본부장의 권한을 행사하기 위한 범위나 기준을 구체화하기 어려울 뿐만 아니라, ‘대형재난’의 발생이란 것은 그 기준이 모호하기 때문이다. 또한 재난안전법에서는 중앙대책본부장이 중수본을 지휘할 수 있도록 규정하고 있으며 실제로 이러한 경우가 발생할 수 있는 데, 행정안전부장관이 중대본부장일 경우 실질적으로 장관이 다른 부처의 장관을 지휘한다는 것은 쉽지 않을 수 있다.
이 외에도 ‘해외재난’ 및 ‘방사능재난’의 경우에는 외교부장관과 원자력안전위원회 위원장으로 하여금 중수본부장이 아닌 중대본부장의 권한을 행사하도록 하고 있다(재난안전법 제14조제3항). 이는 중수본부장에 대한 예외규정으로 재난관리주관기관의 장이 중수본을 운영하고 행안부장관(혹은 국무총리)이 중대본을 구성하는 우리나라의 재난관리체계의 원칙적인 틀과는 다르게 규정되어 있는 것이다. 해외재난의 경우도 마찬가지이지만 특히 방사능재난이 발생한 경우, 그 사고가 미치는 영향은 단지 사고지역에 대한 대응 및 수습에만 국한되어지는 것이 아니라, 인근지역 주민의 대피, 학교휴업, 직장휴업, 전기·가스·전화 등 인프라 기능 복구, 여행 및 이동의 금지, 경제적 파급효과에 대한 대응 등 중수본이 사고대응에 집중하는 동안 중대본의 역할이 매우 중요할 것이다. 그럼에도 불구하고 해외재난과 방사능재난에 대해서는 평소 재난대응을 위한 총괄조정기능을 수행해보지 않았던 외교부장관, 원자력안전위원회 위원장으로 하여금 중수본의 역할을 수행하면서 중대본의 역할을 함께 수행하도록 규정하고 있는 것은 너무 큰 부담을 주는 것일 뿐만 아니라 원칙적으로도 맞지 않다고 볼 수 있다.

** 국무총리가 중앙대책본부장의 권한을 수행하는 경우(「재난 및 안전관리 기본법」 제14조제4항)
- 국무총리가 범정부적 차원의 통합 대응이 필요하다고 인정하는 경우
- 행정안전부장관이 국무총리에게 건의하거나, 수습본부장의 요청을 받아 행정안전부장관이 국무총리에게 건의하는 경우

이번 코로나19 사태에서 잘 알 수 있듯이, 국가적 재난상황에 있어서는 행정안전부장관이 중대본부장의 역할을 수행하기에는 버거운 측면이 있다. 중대본의 주요 기능은 재난에 대한 총괄 조정 및 지원으로, 재난대응을 위한 관련 부처들의 협력적 대응을 촉진하고 조정하는 역할을 수행하여야 한다. 하지만 행정안전부장관의 위상으로는 부총리급인 기획재정부, 교육부를 비롯한 각 부처 장관들을 컨트롤하기에는 한계가 있을 수 있다. 효과적인 재난대응을 위해서는 재난대응체계는 단순하고 명확해야 한다. 중대본부장의 지휘교대와 함께 여러 가지 예외기준(‘해외재난’과 ‘방사능재난’ 등)을 두는 것은 신속하고 효과적인 재난대응에 있어서 혼선을 초래할 수 있다.
따라서 중대본부장을 국무총리로 단일화하고 수습본부장은 재난관리주관기관의 장으로 하는 통합적 국가재난관리 및 단일지휘체계 구축이 필요하다.

• ※ 이미지 출처 : KCDC